Aviz nr. 627/2023

AVIZ

referitor la propunerea legislativă pentru abrogarea

Capitolului XI din Legea nr. 96/2006 privind

Statutul deputaților și al senatorilor

Analizând propunerea legislativă pentru abrogarea Capitolului XI din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, transmisă de Secretarul General Camerei Deputaţilor cu adresa nr. Plx.411/13.06.2023 și înregistrată la Consiliul Legislativ cu nr. D674/14.06.2023,

CONSILIUL LEGISLATIV

În temeiul art. 2 alin. (1) lit. a) din Legea nr. 73/1993, republicată, cu completările ulterioare, și al art. 33 alin. (3) din Regulamentul de organizare și funcționare a Consiliului Legislativ, cu modificările ulterioare,

Avizează favorabil propunerea legislativă, sub rezerva însușirii următoarelor observații și propuneri:

1. Prezenta propunere legislativă are ca obiect de reglementare abrogarea Capitolului XI din Legea nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, republicată, cu modificările și completările ulterioare, referitor la acordarea dreptului la indemnizația pentru limită de vârstă pentru deputați și senatori, urmărindu-se, potrivit Expunerii de motive, să se „șteargă inechităţile din sistem, eliminarea indemnizaţiei pentru limită de vârstă a parlamentarilor fiind una din aceste măsuri de înlăturare a discriminării faţă de persoanele care beneficiază de pensii pe criteriul contributivităţii”.

2. Prin conţinutul său normativ, propunerea legislativă face parte din categoria legilor organice, fiind incidente prevederile art. 73
alin. (3) lit. c) din Constituția României, republicată. Aceasta urmează să fie adoptată în condițiile art. 76 alin. (1) din legea fundamentală, iar în aplicarea dispoziţiilor art. 65 alin. (2) lit. j), competența revine Camerelor reunite.

3. Menționăm că, prin avizul pe care îl emite, Consiliul Legislativ nu se poate pronunța asupra oportunității soluțiilor legislative preconizate.

4. Întrucât propunerea legislativă are implicații asupra bugetului de stat, este obligatorie solicitarea unei informări din partea Guvernului, în conformitate cu dispozițiile art. 111 alin. (1) din Constituția României, republicată.

Totodată, sunt incidente prevederile art. 15 alin. (1) din Legea nr. 500/2002 privind finanțele publice, cu modificările și completările ulterioare, referitoare la obligativitatea întocmirii unei fișe financiare, cu respectarea condițiilor prevăzute de art. 21 din Legea responsabilității fiscal-bugetare nr. 69/2010, republicată.

5. Referitor la Expunerea de motive, semnalăm că aceasta este sumară și nu respectă structura prevăzută la art. 31 din Legea nr. 24/2000, republicată, cu modificările și completările ulterioare, nefiind prezentate, printre altele, insuficiențele și neconcordanțele reglementărilor în vigoare, concluziile studiilor, lucrărilor de cercetare și ale evaluărilor statistice, impactul socioeconomic, impactul financiar asupra bugetului general consolidat atât pe termen scurt, pentru anul curent, cât și pe termen lung (pe 5 ani), impactul asupra sistemului juridic și nici informații cu privire la consultările derulate.

Precizăm că, potrivit considerentelor exprimate în Decizia Curții Constituționale nr. 682 din 27 iunie 2012, „dispozițiile art. 6 din Legea nr. 24/2000 privind normele de tehnică legislativă, republicată […], cu modificările și completările ulterioare instituie obligația fundamentării actelor normative. […]. Lipsa unei fundamentări temeinice a actului normativ în discuție determină, […], încălcarea prevederilor din Constituție cuprinse în art.1 alin. (5) […]”.

6. În ceea ce privește eliminarea pensiilor parlamentarilor, în urmă cu doi ani, unica autoritate legiuitoare a țării[1] și-a exprimat voința legislativă prin adoptarea Legii nr. 7/2021 pentru modificarea Legii
nr. 96/2006 privind Statutul deputaților și al senatorilor, care a avut același obiect de reglementare cu cel al prezentei propuneri legislative, adică abrogarea art. 49 și 50 ale Legii nr. 96/2006.

Prin Decizia nr. 261 din 5 mai 2022, publicată în Monitorul Oficial nr. 570 din 10 iunie 2022, Curtea Constituțională a admis excepția de neconstituționalitate a Legii nr. 7/2021. Drept consecință a aplicării art. 147 alin. (1) din Constituție, începând cu data de 26 iulie 2022, Legea nr. 7/2021 și-a încetat efectele juridice.

La paragraful 76 din această decizie, s-a precizat că „Faţă de temeinicia motivelor de neconstituţionalitate extrinsecă ce vizează procedura de adoptare a legii analizate şi care afectează legea în ansamblul său, Curtea constată că nu mai este cazul să examineze celelalte critici de neconstituţionalitate extrinsecă și intrinsecă formulate”, în Decizia nr. 261/2022 s-au reținut mai multe considerente, care „sunt general obligatorii şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept”, așa cum a statuat Curtea Constituțională în Decizia nr. 1415/2009[2].

Ne referim în concret la paragraful 75 din Decizia nr. 261/2022, unde s-a afirmat că „(...) deși la o primă vedere pare că Parlamentul nu a respectat doar un aspect procedural, poate formal, în realitate, consecințele pe care această neregularitate le implică sunt grave, afectând ideea de democrație și de securitate juridică în substanța lor. În această situație, o lege adoptată în astfel de condiții, mai ales în ipoteza acordării/ retragerii unor drepturi cu caracter patrimonial, nu poate fi decât arbitrară, aspect cu atât mai evident în cauza de față cu cât legiuitorul, de mai bine de 15 ani, și-a impus o conduită inconsecventă și lipsită de predictibilitate de la o legislatură la alta [în anul 2006 acordă dreptul sub forma pensiei de serviciu, îl retrage prin Legea nr. 119/2010 privind stabilirea unor măsuri în domeniul pensiilor, îl acordă din nou prin Legea nr. 357/2015 pentru completarea Legii nr. 96/2006 privind Statutul deputaţilor şi al senatorilor (sub forma indemnizației pentru limită de vârstă), îl retrage din nou prin legea criticată]. S-a creat, astfel, o insecuritate juridică vădită în raport cu drepturile patrimoniale acordate deputaților și senatorilor ulterior încetării mandatului lor, drepturi ce nu pot fi afectate, întrucât constituie unul dintre elementele constitutive ale statutului constituțional al membrilor Parlamentului, fiind intrinsec legate de regimul constituțional al protecției mandatului reprezentativ [a se vedea ad similis și art. 2 lit. b) din Legea nr. 406/2001 privind acordarea unor drepturi persoanelor care au avut calitatea de şef al statului român].

De aceea, Curtea reține și încălcarea art. 1 alin. (3) în componenta referitoare la democrație și a art. 1 alin. (5) în componenta referitoare la securitatea juridică a persoanei”.

7. Drept consecință a celor de mai sus, o nouă propunere legislativă având același obiect de reglementare cu cel al unei legi declarate neconstituționale ar încălca atât dispozițiile legii fundamentale, cât și considerentele general obligatorii de la paragraful 75, teza finală, din Decizia nr. 261/2022 a Curții Constituționale.

8. În ceea ce privește fondul soluțiilor legislative preconizate, apreciem necesară revederea și completarea acestora. În sinteză, rațiunile pentru care propunem reconsiderarea textelor rezidă în necesitatea respectării prevederilor art. 1 alin. (3) și (5) din Legea fundamentală, sub aspectul principiului securității juridice și al speranței legitime și a art. 69 referitor la mandatul reprezentativ al deputaților și senatorilor.

În cele ce urmează, vom detalia aceste aspecte.

8.1. O nouă intervenție legislativă asupra actului normativ care stabilește dreptul la indemnizația pentru limită de vârstă pentru deputații și senatorii care îndeplinesc condițiile vârstei standard de pensionare, eșalonate, după caz, în anexele nr. 5 și 6 din Legea
nr. 263/2010 privind sistemul unitar de pensii publice, ar fi de natură să încalce principiul securității raporturilor juridice, prevăzut la art. 1 alin. (5) din Constituție și genereze insecuritate economică pentru beneficiarii reglementării în vigoare, propuse spre abrogare. În esență, respectarea principiului securității juridice presupune ca normele să fie clare, precise și previzibile, inclusiv în ceea ce privește o durată rezonabilă de aplicare, care să nu poată fi oricând schimbată, pentru a garanta stabilitatea raporturilor juridice ce se vor naște după intrarea lor în vigoare.

8.2. Curtea Constituțională statuează la paragraful nr. 19 din Decizia nr. 328/2020 că „Principiul speranței legitime este indisolubil legat de statul de drept. În virtutea acestui principiu, organele statului sunt obligate să acționeze în conformitate cu dispozițiile legale și să respecte speranțele legitime întemeiate pe prevederile legale în vigoare, indivizii putând conta pe previzibilitatea normelor legal adoptate și fiind astfel în măsură să își planifice viitorul în contextul drepturilor conferite de aceste dispoziții. Desigur, acest principiu nu împiedică statul să facă schimbări legislative, însă îi impune obligația ca, ori de câte ori o face, să mențină o balanță rezonabilă între încrederea indivizilor în prevederile legale existente și interesele pentru a căror satisfacere operează modificarea cadrului legal”.

În virtutea principiului speranței legitime, titularii unor drepturi prezente sau viitoare (la care au vocație) au un drept la continuitatea acțiunii statale, astfel încât statul să nu încalce încrederea legitimă a persoanelor în stabilitatea și continuitatea acțiunilor lor, fiind încurajate să-și planifice acțiunile pe termen scurt, dar și pe termen lung, prin raportare la propriile persoane și familii și determinând o anumită conduită în gestionarea bunurilor lor prezente și viitoare.

La par. 114, în Decizia nr. 900/2020, Curtea a reţinut că „(...) este la aprecierea legiuitorului reglementarea condiţiilor şi a criteriilor necesar a fi îndeplinite pentru a beneficia de o categorie de pensie sau alta, cu condiţia de a nu încălca exigenţele constituţionale şi de a respecta o condiţie de rezonabilitate în stabilirea condiţiilor de pensionare - est modus in rebus (a se vedea, în acest sens, Decizia nr. 820 din 9 noiembrie 2006, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 39 din 18 ianuarie 2007, şi Decizia nr. 680 din 26 iunie 2012, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 566 din 9 august 2012)”.

8.3. În ceea ce privește beneficiarii actuali ai indemnizației pentru limită de vârstă, dar și pentru deputații și senatorii (actuali sau foști) care încă nu îndeplinesc condițiile de pensionare, dar exercită/au exercitat un mandat (sau mai multe) de deputat sau senator, apreciem că intervențiile asupra soluțiilor legislative în vigoare vor fi de natură să aducă atingere principiului securității juridice și al așteptării legitime. Orice modificare în regimul pensiei de serviciu a deputaților și senatorilor (indemnizația pentru limită de vârstă) va trebui să fie promovată într-o astfel de formă încât să privească doar persoanele care vor exercita primul mandat de senator sau deputat după intrarea în vigoare a legii.

În Decizia nr. 26/2012 și Decizia nr. 56/2014, Curtea Constituțională a reținut că „impunerea de reguli și obligații noi fără reglementarea unui termen adecvat care să permită subiectului de drept să răspundă noilor cerințe legislative reprezintă o încălcare a exigențelor constituționale sub aspectul principiului securității juridice și a principiului încrederii legitime care impune limitarea posibilităților de modificare a normelor juridice și stabilitatea regulilor instituite prin acestea”.

8.4. Fiind intrinsec legate de regimul constituțional al protecției mandatului reprezentativ, este de analizat în ce măsură drepturile patrimoniale acordate deputaților și senatorilor ulterior încetării mandatului lor ar putea fi afectate, întrucât constituie unul dintre elementele constitutive ale statutului constituțional al membrilor Parlamentului.

Protecția mandatului reprezentativ este asigurată printr-un complex de reglementări menit să asigure independența parlamentarului în exercitarea activității sale. Din moment ce Curtea Constituțională a considerat că indemnizația pentru limită de vârstă a parlamentarilor face parte din reglementările care asigură această protecție, rezultă, în mod logic, că eliminarea sa ar echivala cu lezarea a însuși conceptului de mandat reprezentativ, mai exact în componenta sa privind independența financiară. Astfel, această indemnizație pentru limită de vârstă rezultă din protecția constituțională care trebuie acordată mandatului reprezentativ.

În aceste condiții, referitor la acest aspect, considerăm aplicabile considerentele exprimate în Decizia nr. 900/2020, la paragraful 155: „Curtea constată că, (...) legiuitorul este liber să acorde, să modifice sau să suprime componenta suplimentară a pensiei de serviciu, în funcţie de posibilităţile financiare ale statului, doar în ceea ce privește pensiile care nu beneficiază de protecția constituțională”.

PREŞEDINTE

Florin IORDACHE

București

Nr. 627/19.06.2023

[2] Astfel, după ce în Decizia Plenului Curţii Constituţionale nr. 1/1995 privind obligativitatea deciziilor sale pronunţate în cadrul controlului de constituţionalitate s-a reținut că „este unanim recunoscut, în practica şi doctrina, ca puterea de lucru judecat ce însoţeşte actele jurisdicţionale, deci şi deciziile Curţii Constituţionale, se ataşează nu numai dispozitivului, ci şi considerentelor pe care se sprijină acesta. Soluţia este aceeaşi şi pentru efectul general obligatoriu al deciziilor Curţii Constituţionale”, la paragraful 7 din Decizia nr. 415/2010, Curtea a reţinut că „atât considerentele, cât şi dispozitivul deciziilor sale sunt general obligatorii, potrivit dispoziţiilor art. 147 alin. (4) din Constituţie, şi se impun cu aceeaşi forţă tuturor subiectelor de drept.În consecinţă, aşa cum a statuat Curtea şi în jurisprudenţa sa (a se vedea Decizia nr. 1.415 din 4 noiembrie 2009, publicată în Monitorul Oficial al României, Partea I, nr. 796 din 23 noiembrie 2009), atât Parlamentul, cât şi Guvernul, respectiv autorităţile şi instituţiile publice urmează să respecte cele stabilite de Curtea Constituţională în considerentele şi dispozitivul prezentei decizii”.

La paragraful 52 din Decizia nr. 392/2017 s-a statuat că „Prin sintagma considerente pe care dispozitivul deciziei Curții se sprijină se înțelege ansamblul unitar de argumente, care prezentate într-o succesiune logică realizează raționamentul juridic pe care se întemeiază soluția pronunțată de Curte. Astfel, argumente autonome, de sine-stătătoare, sau argumente multiple, coroborate, pot determina o construcție logico-juridică după structura premisă-demonstrație-concluzie”.